Einzelnorm mit Kommentar

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GlüStV-Werberichtlinie

Kommentar von Rechtsanwalt Boris Hoeller, Bonn

§ 1

Anwendungsbereich

Anwendungsbereich

(1) Die Länder konkretisieren mit der Werberichtlinie Art und Umfang der gemäß § 5 Absätze 1 bis 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) erlaubten Werbung. Die Werberichtlinie gilt für Werbung für alle Arten von öffentlichen Glücksspielen, die dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallen.

(2) Bei der Beurteilung von Werbung bei der Erlaubniserteilung insbesondere nach § 5 Absatz 3 Satz 2 in Verbindung mit § 9a Absatz 2 Nummer 1 GlüStV und im Rahmen der allgemeinen Aufsicht ist diese Werberichtlinie zu beachten.

(3) Sponsoring im Sinne des § 8 Rundfunkstaatsvertrag ist von den Erlaubnispflichten für Werbung im Sinne des § 5 Absatz 3 GlüStV nicht erfasst. Ebenso wenig werden redaktionelle Medieninhalte außerhalb von Dauerwerbesendungen von dieser Richtlinie erfasst.

(4) Die Werberichtlinie trifft allein Regelungen in glücksspielaufsichtsrechtlicher Hinsicht. Datenschutzrechtliche Vorgaben und andere Vorschriften, insbesondere das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), das Jugendschutzgesetz (JuSchG), der Rundfunkstaatsvertrag (RStV), der Jugendmedienschutzstaatsvertrag (JMStV) und die Werberichtlinien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der Landesmedienanstalten, bleiben unberührt.

(5) Die Werberichtlinie lässt die Verhaltensregeln des Deutschen Werberats über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele und dessen Entscheidungen unberührt. Danach bleibt insbesondere die Möglichkeit, den Werberat neben den von dieser Richtlinie beschriebenen Verfahren anzurufen, unberührt.

Kommentar zu § 1 GlüStV-WerbeRili, Version 0.12 vom 10. Februar 2013

Einführung

In § 1 definiert die Richtlinie ihren Anwendungsbereich.

Einzelkommentierung

§1 - K10


Glücksspielstaatsvertrag und Werberecht
· 5 Abs. 4 S.1 GlüStV 2012 sieht vor, dass die Länder gemeinsame Richtlinien zur Konkretisierung von Art und Umfang der nach den Absätzen 1 bis 3 erlaubten Werbung (Werberichtlinie) erlassen.
· Die „Werberichtlinie“ gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 GlüStV vom 7. Dezember 2012 soll nach den Veröffentlichungen in den amtlichen Publikationsorganen der Bundesländer nunmehr zum 1. Februar 2013 in Kraft getreten sein (vgl. etwa: Ministerialblatt Nordrhein-Westfalen, Ausgabe 2013, Nr. 2 vom 31.01.2013, Allgemeines Ministerialblatt des Bayrischen Staatsministeriums des Inneren Nr. 1/2013 vom 30.01.2013). Beschlossen wurde die Richtlinie durch das „Glücksspielkollegium der Länder“ (vgl. § 9a Abs. 6 – Abs. 8 GlüStV 2012). Der Fassung der Richtlinie vom 7. Dezember 2012 waren drei Entwurfsfassungen vorangegangen, die im Vorfeld der endgültigen Beschlussfassung kontrovers diskutiert worden sind.

§1 - K12


Werberichtlinie und Werberecht im Glücksspielwesen
· Der Erlass und die Bekanntgabe einer Werberichtlinie durch die Verwaltung ist vom Gesetz ausdrücklich vorgesehen. Das vom Bundesverfassungsgericht (so BVerfG, 1 BvR 928/08 vom 14.10.2008, Absatz-Nr. 26) als verfassungskonform gebilligte Werberecht im GlüStV 2008 hat der Gesetzgeber nicht weiterverfolgen wollen, sondern, er hatte ausdrücklich, wie in der Begründung erklärt wird, einen neuen Regelungsansatz gewählt. An „die Stelle detaillierter materieller Verbote in § 5 Abs. 1 und 2“ trete „ein zielorientierter, prozedural ausgestalteter Ansatz.“ Der neue Ansatz binde „Art und Umfang der Werbung an die Ziele des § 1“; Dabei seien „die neuen Akzentuierungen durch diesen Änderungsstaatsvertrag zu berücksichtigen“, wobei die Umsetzung für die Praxis „ in den Werberichtlinien der Länder, die im Staatsvertrag in Art und Verfahren als normkonkretisierende, Behörden und Gerichte bindende Verwaltungsvorschrift ausgestaltet werden“ erfolge.

§1 - K20


Werberichtlinie Verfassungsrecht
· Diese neue gesetzliche Ausgestaltung des Werberechts für das Glücksspielwesen ist unter mehreren Gesichtspunkten in die Kritik geraten. Die Streitigkeiten erstrecken sich von Fragen der verfassungsrechtlichen Rechtmäßigkeit einer solchen gesetzlichen Konstruktion, die sich im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot und der Wesentlichkeitstheorie zeigen, über die Frage, ob die Gerichte tatsächlich an die Regeln der Richtlinie gebunden sein werden. Diesen Rechtsfragen kommt auch eine bedeutsame Rangstellung zu, da der GlüStV 2012 weiterhin die Anordnung des staatlichen Glücksspielmonopols verfolgt und zu dessen verfassungsmäßigen und wohl auch europarechtlichen Rechtfertigung auch an die Ausgestaltung des Werberechts strenge Anforderungen gestellt sind. Erwiese sich das neu etablierte Werberecht als nicht zur Zielerreichung geeignetes stumpfes Schwert, könnten Beschränkungen von Dienstleistungs- und Berufsfreiheit sich als unwirksam erweisen.

§1 - K100


Anwendungsbereich
· Die Werberichtlinie enthält unter dem Titel "Allgemeine Vorschriften" eingangs Bestimmungen zu ihrem Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen.

§1 - K1000


§ 1 Absatz 1
· § 1 Absatz 1 besteht strukturell aus zwei Sätzen.

§1 - K1100


Bedeutung, Sinn und Zweck der Richtlinie
· Mit dem Programmsatz "Die Länder konkretisieren mit der Werberichtlinie Art und Umfang der gemäß § 5 Absätze 1 bis 3 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) erlaubten Werbung" will die Richtlinie Bezug auf den aus § 5 Abs. 4 S. 1 GlüStV folgenden gesetzlichen Auftrag nehmen.

§1 - K1200


Umfang des sachlichen Geltungsbereichs
· Klargestellt wird in § 1 Abs. 1 S.2, dass die Werberichtlinie „für alle Arten von öffentlichen Glücksspielen, die dem Glücksspielstaatsvertrag unterfallen“ Geltung beansprucht. Von der kleinen gemeinnützigen Lotterie, über große Jackpotlotterien, Sportwetten, Spielhallenautomaten mit Gewinnmöglichkeit bis hin zu jedweden Casinospiel soll damit von der Richtlinie das gesamte Spektrum des Gewinnspiels gegen Geldeinsatz abgedeckt sein.

§1 - K1210


Werbung für nicht genehmigtes Glücksspiel
· In der amtlichen Begründung wird darauf hingewiesen, dass "die Werbung durch illegale Anbieter und/oder für illegales Glücksspiel unabhängig von Form und Inhalt verboten bleibt".

§1 - K2000


§ 1 Absatz 2
· § 1 Absatz 2 besteht strukturell aus einem Satz.

§1 - K2100


Definierter Anwendungsraum
· Nach § 1 Abs. 2 soll die Richtlinie bei „der Beurteilung von Werbung im Rahmen der Erteilung einer Erlaubnis insbesondere nach § 5 Absatz 3 Satz 2 in Verbindung mit § 9 a Absatz 2 Ziffer 1 Glücksspielstaatsvertrag und im Rahmen der allgemeinen Aufsicht (...) zu beachten“ sein.

§1 - K2150


Bedeutung für andere Rechtsgebiete
· Die Frage, ob und inwiefern die Werberichtlinie im übrigen nach ihrer eigenen Definition überhaupt Berücksichtigung finden kann, drängt sich auf. Denn nach dem Wortlaut wären die Bestimmungen zwar für die Glücksspielaufsicht, also bei ihrem Vorgehen in verwaltungsrechtlichen Verfahren, zu beachten. In weiteren Anwendungsgebieten, bei denen die Glücksspielaufsicht unbeteiligt bleibt, wie etwa im Vertrags- oder Wettbewerbsrecht, erscheint die Richtlinie keine Wirkung entfalten zu können. Ein solches Verständnis wird durch die Regelung in Abs. 4 gestützt, in dem klargestellt wird, dass die Werberichtlinie nur glücksspielaufsichtsrechtliche Vorgaben machen will und modifizierende Berührungspunkte zu gesetzlichen Vorschriften oder Selbstverpflichtungen nicht beabsichtigt seien.

§1 - K3000


§ 1 Absatz 3
· § 1 Absatz 3 besteht strukturell aus zwei Sätzen.

§1 - K3100


Bereichsausnahme Sponsoring
· Sponsoring im Sinne des § 8 Rundfunkstaatsvertrag ist nach Satz 1 von den Erlaubnispflichten für Werbung im Sinne des § 5 Absatz 3 GlüStV nicht erfasst.
· Nach § 2 Abs. 2 Nr. 9 ist Sponsoring jeder Beitrag einer natürlichen oder juristischen Person oder einer Personenvereinigung, die an Rundfunktätigkeiten oder an der Produktion audiovisueller Werke nicht beteiligt ist, zur direkten oder indirekten Finanzierung einer Sendung, um den Namen, die Marke, das Erscheinungsbild der Person oder Personenvereinigung, ihre Tätigkeit oder ihre Leistungen zu fördern.

§1 - K3101


Historie
· Das Fernsehwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 umfasst noch im Rahmen des medialen Werbeverbots das Sponsoring, indem es auf zur Konkretisierung des Begriffs Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen auf die §§ 7 und 8 verwiesen hatte. § 5 Abs. 3 Satz 2 GlüStV 2012 unterwirft aber nur noch Werbung nach § 7 unter das mediale Werbeverbot.

§1 - K3105


Werbung für öffentliches Glücksspiel durch Sponsoring
· Sponsoring im Sinne des § 8 Rundfunkstaatsvertrag ist vom medialen Verbot nicht mehr erfasst und unterfällt damit dem Fernsehwerbeverbot von Hause aus nicht mehr. Als Werbung für öffentliches Glücksspiel durch Sponsoring unterfällt es aber den allgemeinen Regelungen für Werbung im Glücksspielwesen und soweit es sich als Trikot- und Bandenwerbung darstellt, der besonderen Regelungen von § 12 WerbeRili.

§1 - K3200


Bereichsausnahme redaktionelle Medieninhalte außerhalb von Dauerwerbesendungen
· Redaktionelle Medieninhalte außerhalb von Dauerwerbesendungen werden von dieser Richtlinie nicht erfasst (Satz 2).

§1 - K4000


§ 1 Absatz 4
· § 1 Absatz 4 besteht strukturell aus zwei Sätzen.

§1 - K4100


Regelungen in glücksspielaufsichtsrechtlicher Hinsicht
· Nach Satz 1 will die Werberichtlinie allein Regelungen in glücksspielaufsichtsrechtlicher Hinsicht treffen.

§1 - K4200


Unberührtheit andere Vorschriften von der Richtlinie
· Satz 2 bestimmt, dass datenschutzrechtliche Vorgaben und andere Vorschriften, insbesondere das Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), das Jugendschutzgesetz (JuSchG), der Rundfunkstaatsvertrag (RStV), der Jugendmedienschutzstaatsvertrag (JMStV) und die Werberichtlinien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der Landesmedienanstalten, von der Werberichtlinie unberührt bleiben.

§1 - K5000


§ 1 Absatz 5
· § 1 Absatz 5 besteht aus strukturell zwei Sätzen.

§1 - K5100


Verhaltensregeln des Deutschen Werberats über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele
· Die im ZAW organisierten Glücksspielunternehmen, haben sich verpflichtet, ihre kommerzielle Kommunikation so zu gestalten, dass dadurch kein problematisches Spielverhalten gefördert wird. Hierzu sind die Verhaltensregeln des Deutschen Werberats über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele verfasst worden, die Regelungen unter den Überschriften "Verantwortungsbewusste Verbraucheransprache", "Sozialverhalten" und "Kinder und Jugendliche" enthalten. Die Werberichtlinie will die Verhaltensregeln des Deutschen Werberats über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele und dessen Entscheidungen unberührt lassen.

§1 - K5200


Möglichkeit der Anrufung des Werberats
· Der Deutscher Werberat hat Verhaltensregeln verfasst u.a. betreffend Kinder und Jugendliche und Glückspiele. Zuwiderhandlungen können aufgrund einer Rüge in einem Beschwerdeverfahren zur Ahndung kommen. Die Spruchpraxis ist unter www.werberat.de publiziert. Die Werberichtline will insbesondere die Möglichkeit, den Werberat neben den von dieser Richtlinie beschriebenen Verfahren anzurufen, unberührt belassen.

Amtliche Begründung

Quelle: amtliche Begründung der Richtlinie vom 7. Dezember 2013, Seite 11

Zu § 1 (Anwendungsbereich)

Zu Absatz 1

Die Werberichtlinie konkretisiert die Regelung des § 5 GlüStV. Die Werbung durch illegale Anbieter und/oder für illegales Glücksspiel bleibt unabhängig von Form und Inhalt verboten.

Zu Absatz 2

Bei der Beurteilung von Werbung im Rahmen der Erteilung einer Erlaubnis insbesondere nach § 5 Absatz 3 Satz 2 in Verbindung mit § 9 a Absatz 2 Ziffer 1 GlüStV und im Rahmen der allgemeinen Aufsicht ist diese Werberichtlinie zu beachten. Hinsichtlich Art und Umfang der erlaubten Werbung im Sinne des § 5 GlüStV besteht - mit Ausnahme der Fernseh- und Internetwerbung - kein genereller Erlaubnisvorbehalt. Insoweit ist die Einhaltung der Bestimmungen der Werberichtlinie lediglich nachträglich im Rahmen der allgemeinen Aufsicht zu überprüfen.

Zu Absatz 3

Während § 5 Absatz 3 des alten Glücksspielstaatsvertrages noch auf die §§ 7 und 8 Rundfunkstaatsvertrag verwiesen hat, findet sich im § 5 Absatz 3 GlüStV lediglich ein Verweis auf § 7 Rundfunkstaatsvertrag und damit auf Werbung und Teleshopping. Das Sponsoring einer Fernsehsendung wird wegen der Besonderheiten, die in der Regelung nach § 8 Rundfunkstaatsvertrag zum Ausdruck kommen, nicht vom Erlaubnisvorbehalt des § 5 Absatz 3 Satz 2 GlüStV erfasst. Gleichwohl stellt es Werbung für öffentliche Glücksspiele dar und kann im Rahmen der allgemeinen Aufsicht nachträglich durch die zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde beanstandet werden. Nicht unter den Ausnahmevorbehalt des Absatzes 3 fallen sonstige als Sponsoring bezeichnete Werbemaßnahmen eines Unternehmens wie z.B. das Versehen von Trikots und Banden mit dem Namen des Sponsors.

Zu Absatz 4

Die Werberichtlinie trifft allein Regelungen in glücksspielaufsichtsrechtlicher Hinsicht. Damit werden auch der Entscheidung der zuständigen Glücksspielaufsichtsbehörde über die Vereinbarkeit einer Werbemaßnahme mit den Vorgaben des § 5 GlüStV allein die glücksspielrechtlichen Vorschriften zugrunde gelegt. Eine Unzulässigkeit der Werbemaßnahme kann sich daneben weiterhin aus anderen Vorschriften wie z.B. denen des UWG, des Jugendschutzgesetzes oder des Rundfunkstaatsvertrages ergeben. Sofern in personalisierter Form geworben wird, sind die datenschutzrechtlichen Vorgaben zu beachten. Daher lässt die Werberichtlinie auch die datenschutzrechtlichen Vorgaben unberührt.

Zu Absatz 5

Der Deutsche Werberat hat Richtlinien über die kommerzielle Kommunikation für Glücksspiele aufgestellt. Die Grundsätze haben im Wesentlichen Eingang in diese Werberichtlinie gefunden. Eine Regelung auf Basis einer lediglich freiwilligen Befolgung der Richtlinien des Deutschen Werberats widerspräche jedoch den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages, der insbesondere in § 5 Absatz 3 ein grundsätzliches Verbot von Fernseh- und Internetwerbung normiert. Vielmehr bedarf es der Ausgestaltung der nach § 5 Absatz 3 Satz 2 GlüStV möglichen Ausnahmeerlaubnis.